Circolare INPS n.22 del 03.03.2026

Obblighi contributivi per i lavoratori dipendenti collocati in aspettativa senza assegni impiegati all’estero nelle attività di cooperazione internazionale per lo sviluppo, ai sensi della legge 11 agosto 2014, n. 125

INDICE

1. 1. Premessa
2. 2. Quadro normativo
3. 3. Riflessi contributivi
4. 4. Determinazione della base imponibile ai fini previdenziali per l’attività dei cooperanti svolta all’estero
5. 5. Indicazioni operative e modalità di esposizione dei lavoratori nella sezione del flusso Uniemens

5.1 Indicazioni operative per le organizzazioni di cooperazione tenute alla valorizzazione della sezione del flusso Uniemens

5.2 Indicazioni operative per i datori di lavoro che concedono l’aspettativa senza assegni per l’attività di cooperazione tenuti alla valorizzazione della sezione del flusso Uniemens

1. 6. Indicazioni operative e modalità di esposizione dei lavoratori nel flusso Uniemens per la Gestione separata
2. 7. Regolarizzazione dei periodi pregressi

1. Premessa

La legge 11 agosto 2014, n. 125, ha attuato la riforma della cooperazione internazionale per lo sviluppo, disponendo l’abrogazione della precedente disciplina in materia di cui alla legge 26 febbraio 1987, n. 49 (1).

Con la presente circolare si forniscono chiarimenti e indicazioni operative per il corretto assolvimento degli obblighi contributivi e dichiarativi relativi ai lavoratori dipendenti in aspettativa non retribuita in quanto impiegati all’estero nelle attività di cooperazione, con particolare riferimento alle disposizioni previste per i dipendenti pubblici dall’articolo 28, comma 3, della citata legge n. 125/2014.

2. Quadro normativo

L’articolo 23, comma 2, della legge n. 125/2014 individua i soggetti del sistema della cooperazione italiana allo sviluppo,tra i quali sono annoverati le organizzazioni della società civile e gli altri soggetti senza finalità di lucro elencati nell’articolo 26, comma 2, della medesima legge, ossia:

a) le organizzazioni non governative (ONG) specializzate nella cooperazione allo sviluppo e nell’aiuto umanitario;

b) gli enti del Terzo settore (ETS) non commerciali di cui all’articolo 79, comma 5, del codice del Terzo settore di cui all’articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106, statutariamente finalizzate alla cooperazione allo sviluppo e alla solidarietà internazionale;

c) le organizzazioni di commercio equo e solidale, della finanza etica e del microcredito che nel proprio statuto prevedano come finalità prioritaria la cooperazione internazionale allo sviluppo;

d) le organizzazioni e le associazioni delle comunità di immigrati che mantengano con le comunità dei Paesi di origine rapporti di cooperazione e sostegno allo sviluppo o che collaborino con soggetti provvisti dei requisiti di cui al medesimo articolo 26 e attivi nei Paesi coinvolti;

e) le imprese cooperative e sociali, le organizzazioni sindacali dei lavoratori e degli imprenditori, le fondazioni, le organizzazioni di volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266, e le associazioni di promozione sociale di cui alla legge 7 dicembre 2000, n. 383, qualora i loro statuti prevedano la cooperazione allo sviluppo tra i fini istituzionali;

f) le organizzazioni con sede legale in Italia che godono da almeno quattro anni dello status consultivo presso il Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite (ECOSOC).

Tali organizzazioni e soggetti, a seguito di verifiche sulle competenze e sull’esperienza acquisita nella cooperazione allo sviluppo, sono iscritti in apposito elenco pubblicato e aggiornato periodicamente dall’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo (cfr. l’art. 26, comma 3, della legge n. 125/2014), istituita con l’articolo 17 della legge n. 125/2014 e operativa dal 1° gennaio 2016.

Nell’ambito delle attività di cooperazione allo sviluppo, le organizzazioni e i soggetti suindicati possono impiegare all’estero personale maggiorenne italiano, europeo o di altri Stati esteri in possesso di adeguati titoli, delle conoscenze tecniche, dell’esperienza professionale e delle qualità personali necessarie mediante la stipula di contratti, i cui contenuti sono disciplinati in sede di contrattazione collettiva nel rispetto dei principi generali in materia di lavoro, anche autonomo, stabiliti dalla normativa italiana (cfr. l’art. 28, comma 1, della legge n. 125/2014).

Particolari disposizioni sono contenute per i dipendenti pubblici nei commi da 3 a 5 dell’articolo 28 della legge n. 125/2014.

Nello specifico, il comma 3 del citato articolo 28 prevede che: “Per lo svolgimento delle attività di cui al comma 1 del presente articolo, in deroga all’articolo 60 del testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, i dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, hanno diritto ad essere collocati in aspettativa senza assegni per un periodo massimo di quattro anni, eventualmente rinnovabili, e comunque non inferiore alla durata del contratto di cui al comma 1 del presente articolo. Il periodo di aspettativa comporta il mantenimento della qualifica posseduta”.

L’Amministrazione pubblica competente, a domanda del dipendente, corredata dell’attestazione rilasciata dall’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo su richiesta dell’organizzazione della società civile o di altro soggetto che ha stipulato il contratto, concede l’aspettativa senza assegni di cui al citato comma 3 dell’articolo 28.

Per espressa previsione normativa, salvo più favorevoli disposizioni di legge, le attività di servizio prestate dai dipendenti pubblici collocati in aspettativa ai sensi del comma 3 in argomento “sono riconosciute ad ogni effetto giuridico equivalenti per intero ad analoghe attività professionali di ruolo prestate nell’ambito nazionale, in particolare per l’anzianità di servizio, per la progressione della carriera e per il trattamento di quiescenza e previdenza in rapporto alle contribuzioni versate” (cfr. l’art. 28, comma 5, della legge n. 125/2014).

Il solo diritto al collocamento in aspettativa senza assegni spetta anche al dipendente che segue il coniuge in servizio di cooperazione.

Si evidenzia, d’altra parte, che le imprese e i datori di lavoro privati che concedono il collocamento in aspettativa senza assegni al personale impiegato nelle attività di cooperazione internazionale in argomento o al coniuge che lo segue in loco, da essi dipendenti, in aggiunta a eventuali condizioni di maggiore favore previste nei contratti collettivi di lavoro, possono assumere personale sostitutivo con contratto di lavoro a tempo determinato, oltre gli eventuali contingenti e limiti temporali in vigore (cfr. l’art. 28, comma 6, della legge n. 125/2014).

La prova dell’avvenuto versamento dei contributi previdenziali (cfr. il successivo par. 3) da parte delle organizzazioni della società civile e degli altri soggetti senza finalità di lucro di cui all’articolo 26 della legge n. 125/2014 costituisce attestazione sul servizio e sulla sua durata.

Infine, il comma 2 dell’articolo 28 prevede che le medesime organizzazioni e soggetti possono impiegare il personale individuato al comma 1 del medesimo articolo anche a titolo volontario e che il rapporto con tale personale non è assimilabile ad alcuna forma di rapporto di lavoro di natura subordinata o parasubordinata e non comporta la sospensione e la cancellazione dalle liste di collocamento o dalle liste di mobilità. Il trattamento economico del personale in argomento è parametrato su quello stabilito dall’articolo 17, comma 1, del decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40, con oneri integralmente a carico delle suddette organizzazioni e degli altri soggetti citati.

3. Riflessi contributivi

Come indicato in premessa, la legge n. 125/2014 ha abrogato la legge n. 49/1987 a decorrere dal 1° gennaio 2016, introducendo una serie di innovazioni rispetto alla precedente disciplina dettata in materia previdenziale.

In particolare, l’articolo 28, comma 7, della legge n. 125/2014 attribuisce in capo alle organizzazioni della società civile e agli altri soggetti di cui all’articolo 26 della medesima legge (2) (cfr. il par. 2 della presente circolare) tutti gli obblighi discendenti dal contratto di cooperazione, inclusi quelli fiscali, previdenziali e assicurativi. La disposizione in argomento prevede, inoltre, che i contributi previdenziali siano versati ai fondi stabiliti dalle vigenti leggi in ossequio al principio dell’unicità della posizione assicurativa.

Ciò comporta che nell’ipotesi in cui sia stipulato un contratto di cooperazione nelle forme del lavoro autonomo professionale con i titolari di partita IVA o del contratto di collaborazione coordinata e continuativa, la contribuzione previdenziale è dovuta alle relative casse autonome professionali nel caso di lavoratori iscritti agli albi professionali per le attività regolamentate o alla Gestione separata di cui all’articolo 2, commi 26 e seguenti, della legge 8 agosto 1995, n. 335, secondo le rispettive disposizioni che ne prevedono l’iscrizione.

Nel caso in cui il rapporto instaurato sia di tipo subordinato, gli obblighi contributivi relativi all’Assicurazione per l’invalidità, la vecchiaia e i superstiti (IVS), in ossequio al principio dell’unicità della posizione assicurativa, devono essere assolti con riferimento alle casse e ai fondi di iscrizione del dipendente al momento del collocamento in aspettativa senza assegni al fine di assicurare la continuità di iscrizione alle gestioni di provenienza.

Inoltre, si precisa che, nell’ipotesi di rapporto di lavoro subordinato, i datori di lavoro di cui all’articolo 26 della legge n. 125/2014 sono tenuti, in ogni caso, all’assolvimento degli obblighi contributivi relativi alle assicurazioni c.d. minori, discendenti dal medesimo contratto di lavoro dipendente, al pari della generalità dei dipendenti in forza.

Pertanto, per i lavoratori subordinati che svolgono l’attività di cooperazione in Paesi esteri, indipendentemente dalla natura pubblica o privata del datore di lavoro che concede l’aspettativa senza assegni, gli obblighi contributivi relativi alle assicurazioni c.d. minori devono essere determinati facendo riferimento all’inquadramento previdenziale dei datori di lavoro di cui all’articolo 26 della legge n. 125/2014 e declinati in base alla qualifica del lavoratore.

Con specifico riferimento ai dipendenti pubblici collocati in aspettativa senza assegni si evidenzia che, ai sensi del citato articolo 28, comma 5, della legge n. 125/2014, il periodo di collocamento in aspettativa senza assegni per le attività di cooperazione di cui al comma 1 del medesimo articolo è utile ai fini deltrattamento di quiescenza e previdenza, in rapporto alle contribuzioni versate.

Ne consegue che, nell’ipotesi in cui il contratto instaurato con il cooperante sia di tipo subordinato, il versamento della contribuzione deve essere effettuato altresì con riferimento a tutte le gestioni di iscrizione del dipendente all’atto del collocamento in aspettativa senza assegni, ossia: gestioni pensionistiche, previdenziali (gestioni ex INADEL o ex ENPAS), Gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali, nonché ENPDEP ed ENAM, qualora iscritto e con l’applicazione delle aliquote previste dalle casse/gestioni di appartenenza.

Anche per i dipendenti pubblici in aspettativa senza assegni, che abbiano stipulato un contratto di cooperazione di tipo subordinato, è dovuta la contribuzione minore, determinata secondo l’inquadramento previdenziale dei datori di lavoro di cui all’articolo 26 della legge n. 125/2014, esclusa la contribuzione al Fondo di garanzia, se iscritti alle gestioni ex INADEL o ex ENPAS.

È escluso ogni rapporto, anche indiretto, tra il personale di cui ai commi da 1 a 7 dell’articolo 28 in argomento e il Ministero degli Affari esteri e della cooperazione internazionale o l’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo, anche nel caso in cui le organizzazioni e gli altri soggetti contraenti dovessero venire meno, per qualsiasi ragione, ai propri obblighi nei confronti di tale personale.

Restano ferme le ulteriori indicazioni per il trattamento economico e normativo del personale dipendente di datori di lavoro privati, collocato in aspettativa senza assegni, previste nei rispettivi contratti collettivi nazionali di riferimento.

4. Determinazione della base imponibile ai fini previdenziali per l’attività dei cooperanti svolta all’estero

Il comma 9 dell’articolo 28 della legge n. 125/2014 commisura gli obblighi fiscali, previdenziali e assicurativi delle organizzazioni e degli altri soggetti di cui all’articolo 26, discendenti dal contratto con il personale impiegato all’estero, ai compensi convenzionali da determinare annualmente con apposito decreto non regolamentare del Ministro degli Affari esteri e della cooperazione internazionale, di concerto con il Ministro del Lavoro e delle politiche sociali e con il Ministro dell’Economia e delle finanze.

Tale modalità di determinazione dell’imponibile è applicabile, in relazione a tutte le contribuzioni dovute (cfr. il precedente par. 3) per l’attività svolta all’estero dai cooperanti, a prescindere dall’esistenza di una convenzione di sicurezza sociale con l’Italia e indipendentemente dalla durata temporale e dalla natura del rapporto giuridico instaurato.

Con il decreto del Ministro degli Affari esteri e della cooperazione internazionale, di concerto con il Ministro del Lavoro e delle politiche sociali e con il Ministro dell’Economia e delle finanze, 16 dicembre 2015, sono stati determinati i compensi convenzionali per il personale impiegato all’estero da organizzazioni della società civile e altri soggetti senza finalità di lucro nelle attività di cooperazione internazionale allo sviluppo.

In particolare, l’articolo 1 di tale decreto prevede che: “A decorrere dal periodo di paga in corso nel mese successivo alla pubblicazione del presente decreto, gli obblighi fiscali, previdenziali e assicurativi discendenti dal contratto con il personale impiegato all’estero nelle attività di cooperazione allo sviluppo sono commisurati ai seguenti compensi convenzionali mensili:

personale di cui all’art. 28, comma 1 della legge n. 125 del 2014: 1.519,67 euro;

personale di cui all’art. 28, comma 2 della legge n. 125 del 2014, impiegato a titolo volontario: 849,40 euro”.

Tali compensi sono aumentati annualmente della stessa misura percentuale e con la stessa decorrenza degli aumenti a titolo di perequazione automatica delle pensioni, di cui all’articolo 11 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, e successive modificazioni (cfr. l’art. 2 del decreto interministeriale 16 dicembre 2015).

Inoltre, nel caso di attività prestata in modo alternato all’estero (anche per brevi periodi) e in Italia, trova applicazione la disciplina dei compensi convenzionali riproporzionata secondo il criterio stabilito dall’articolo 3 del citato decreto interministeriale 16 dicembre 2015, in base al quale, gli stessi “sono divisibili in ragione di 26 giornate lavorative, in caso di invio o rientro dall’estero o di cessazione del rapporto nel corso del mese”.

5. Indicazioni operative e modalità di esposizione dei lavoratori nella sezione del flusso Uniemens

Le organizzazioni della società civile e gli altri soggetti senza finalità di lucro con cui il dipendente pubblico ha sottoscritto un contratto di cooperazione di tipo subordinato devono richiedere, con l’apposito servizio reso fruibile dall’Istituto all’interno del portale istituzionale www.inps.it, l’apertura di una posizione contributiva alla Gestione pubblica per l’assolvimento degli obblighi contributivi alle gestioni e alle casse di iscrizione del dipendente medesimo all’atto del collocamento in aspettativa senza assegni (pensionistica, previdenziale, Gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali, ENPDEP e ENAM, come precisato nel precedente par. 4), secondo le modalità di cui al messaggio n. 3698 del 23 ottobre 2023, allegando sia l’atto di collocamento in aspettativa senza assegni sia la copia del contratto sottoscritto con il cooperante.

Il datore di lavoro che pone in aspettativa senza assegni il dipendente deve indicare, nell’ultimo periodo di servizio precedente la stessa, lo specifico Codice Cessazione “41”: “Aspettativa per cooperazione paesi in via di sviluppo”,mentre durante il periodo di svolgimento delle attività di cooperazione, le organizzazioni e gli altri soggetti di cui al paragrafo 2 della presente circolare, con cui il lavoratore ha sottoscritto il contratto di cooperazione di tipo subordinato, devono compilare e trasmettere il flusso di denuncia mensile Uniemens/ListaPosPA, indicando il Tipo Servizio “57”: “Cooperazione con paesi in via di sviluppo – art. 32 della legge 49 del 26 febbraio 1987; art. 3 della legge 288 del 29 agosto 1991; L. 11 agosto 2014, n. 125”,valorizzando le gestioni di iscrizione del dipendente e i relativi imponibili così come illustrato ai paragrafi 3 e 4 della presente circolare, provvedendo altresì al versamento della contribuzione dovuta.

5.1 Indicazioni operative per le organizzazioni di cooperazione tenute alla valorizzazione della sezione del flusso Uniemens

Per l’assolvimento degli adempimenti informativi e contributivi, le organizzazioni della società civile e gli altri soggetti senza finalità di lucro di cui all’articolo 26 della legge n. 125/2014, con cui il lavoratore ha sottoscritto un contratto di cooperazione di tipo subordinato, devono denunciare i suddetti lavoratori sulla posizione contributiva già in uso, valorizzando il nuovo codice “CP”, avente il significato di “personale impiegato nelle attività di cooperazione internazionale la cui retribuzione è determinata ai sensi dell’art. 28 co. 9 della l. n. 125/2014”.

Inoltre, si precisa che i medesimi datori di lavoro:

• per i cooperanti per i quali è dovuta la contribuzione IVS (33%) al Fondo pensioni lavoratori dipendenti (FPLD) e la contribuzione minore determinata secondo l’inquadramento previdenziale dei datori di lavoro di cui all’articolo 26 della legge n. 125/2014, devono valorizzare nell’elemento il codice uguale a “00”;
• per i cooperanti che mantengono il versamento della contribuzione IVS alle Gestioni pubbliche, per i quali è dovuta la contribuzione minore determinata secondo l’inquadramento previdenziale dei datori di lavoro di cui all’articolo 26 della legge n. 125/2014, devono valorizzare nell’elemento il codice uguale a “21”;
• per i cooperanti che mantengono il versamento della contribuzione IVS alle Gestioni pubbliche nonché alle Gestioni ex INADEL o ex ENPAS, per i quali è dovuta la contribuzione minore esclusa la contribuzione al Fondo di garanzia, determinata secondo l’inquadramento previdenziale dei datori di lavoro di cui all’articolo 26 della legge n. 125/2014, devono valorizzare nell’elemento il codice uguale a “22”.

5.2. Indicazioni operative per i datori di lavoro che concedono l’aspettativa senza assegni per l’attività di cooperazione tenuti alla valorizzazione della sezione del flusso Uniemens

Come illustrato al paragrafo 2 della presente circolare, rientrano nel novero dei datori di lavoro compresi nell’ambito di applicazione dell’articolo 28 della legge n. 125/2014 sia i datori di lavoro pubblici che privati.

Il datore di lavoro pubblico, che per i propri dipendenti è tenuto alla valorizzazione della sezione del flusso Uniemens (Gestioni private), e il datore di lavoro privato, nel momento in cui concedono l’aspettativa senza assegni al proprio dipendente, devono valorizzare nel flusso Uniemens l’elemento con il valore “3”, avente il significato di “Sospensione”, e nel flusso relativo al mese di rientro in servizio l’elemento con il valore “3”, avente il significato di “Rientro Sospensione”.

6. Indicazioni operative e modalità di esposizione dei lavoratori nel flusso Uniemens per la Gestione separata

Nel caso di instaurazione di rapporti di collaborazione coordinata e continuativa per i quali vi è l’obbligo contributivo alla Gestione separata di cui all’articolo 2, comma 26, della legge n. 335/1995, le organizzazioni della società civile e gli altri soggetti senza finalità di lucro devono inviare entro la fine del mese successivo al pagamento del compenso il flusso di denuncia Uniemens indicando, quale tipo rapporto di lavoro, il codice “21”, avente il significato di “collaborazione coordinata e continuativa – attività di cooperazione internazionale allo sviluppo”.

7. Regolarizzazione dei periodi pregressi

Nei casi di contribuzione IVS erroneamente versata in difformità al quadro normativo precedentemente illustrato, trova applicazione l’articolo 116, comma 20, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, il quale stabilisce che: “Il pagamento della contribuzione previdenziale, effettuato in buona fede ad un ente previdenziale pubblico diverso dal titolare, ha effetto liberatorio nei confronti del contribuente. Conseguentemente, l’ente che ha ricevuto il pagamento dovrà provvedere al trasferimento delle somme incassate, senza aggravio di interessi, all’ente titolare della contribuzione”.

Si rammenta che la citata disposizione trova applicazione anche con riferimento ai versamenti effettuati nei confronti degli Enti previdenziali privatizzati di cui ai decreti legislativi 30 giugno 1994, n. 509, e 10 febbraio 1996, n. 103 (cfr. la circolare n. 45 del 9 marzo 2018).

L’istanza di trasferimento della contribuzione indebitamente versata all’INPS può essere presentata dai lavoratori dipendenti in aspettativa senza assegni impiegati all’estero nelle attività di cooperazione internazionale allo sviluppo o direttamente dall’Ente previdenziale a seguito di accertamento d’ufficio o a seguito di sentenza.

In entrambe le ipotesi, prima di procedere al trasferimento della contribuzione indebitamente versata a una gestione previdenziale, le Strutture territoriali devono verificare la posizione assicurativa dei soggetti interessati. In tale ambito, occorre accertare che la contribuzione non abbia concorso alla liquidazione di prestazioni pensionistiche, né sia stata utilizzata ai fini della definizione di altre domande di prestazione (ad esempio, riscatti, ricongiunzioni, accrediti figurativi o versamenti volontari) o sia stata inclusa in precedenti operazioni di trasferimento contributivo o di costituzione di posizioni assicurative.

Qualora si riscontrino tali fattispecie, la relativa posizione deve essere segnalata alla Direzione centrale Pensioni e alla Direzione centrale Entrate che provvedono a fornire le necessarie indicazioni di dettaglio per la corretta sistemazione del conto assicurativo.

Con riferimento alle ipotesi di contratti di cooperazione che hanno comportato l’instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato e in relazione ai quali è necessario – entro i termini di prescrizione – provvedere al versamento della contribuzione minore omessa o al recupero, da parte del datore di lavoro, della contribuzione minore indebitamente versata, i datori di lavoro di cui all’articolo 26 della legge n. 125/2014 devono inviare i relativi flussi di regolarizzazione (VIG) secondo le consuete modalità in uso.

Si precisa al riguardo che, stante l’oggettiva incertezza sulla ricorrenza dell’obbligo contributivo in argomento, sulla contribuzione sono dovuti gli interessi legali di cui all’articolo 1284 del codice civile, sempreché l’invio dei flussi di regolarizzazione avvenga entro il termine di 60 giorni dalla data di pubblicazione della presente circolare e il versamento dei contributi sia effettuato entro i successivi 30 giorni (cfr. l’art. 116, comma 10, della legge n. 388/2000).

Il Direttore generale

Valeria Vittimberga

(2) Per la disciplina previdenziale relativa ai dipendenti pubblici collocati in aspettativa non retribuita per attività di cooperazione, ai sensi dell’articolo 32 dell’abrogata legge n. 49/1987, con oneri contributivi a carico del Ministero degli Affari esteri e della cooperazione internazionale – Direzione Generale per la Cooperazione e lo Sviluppo, si rinvia alla circolare n. 6 del 16 gennaio 2014. In base al disposto dall’articolo 25, comma 3, del decreto interministeriale n. 113/2015, i contratti di cui al citato articolo 31, registrati prima della data di piena operatività dell’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo (1° gennaio 2016) dal MAECI-DGCS, restano regolati dalla disciplina previgente.